Problemas del Sistema de Financiación Autonómica Actual

El sistema actual presenta cuatro problemas fundamentales:

1. Insuficiencia Global: Los ingresos netos están sujetos a los ciclos económicos, de forma que cuando se produce una disminución de los ingresos, esta es más significativa en las CCAA.
2. Equidad y Equilibrio Vertical: Existe una gran desigualdad en los recursos que recibe cada CCAA debido a la complejidad de los fondos adicionales. Sobre una base 100, la C.V. (la peor financiada) recibiría 90 puntos, mientras que Cantabria recibiría 120 puntos. Esta falta de equidad tiene su repercusión en aquellos servicios que no son fundamentales (infraestructuras, deporte, cultura), además de generar grandes diferencias en los gastos por servicios públicos fundamentales.
3. Autonomía Financiera: Se identifican tres problemas principales:
   • El conjunto de las CCAA de régimen común no ha tenido instrumentos para responder a las caídas de ingresos porque no tienen capacidad normativa ni de gestión en IVA e Impuestos Especiales.
   • Uso diverso de la capacidad normativa: La capacidad de gestión tributaria de las CCAA es muy limitada, dado que la gestión tributaria de los tres grandes impuestos (IRPF e II.EE.) se mantiene en manos de la AEAT.
   • Falta de participación efectiva en la gestión tributaria de la AEAT.
4. Cooperación Institucional:
   • Insuficiente desarrollo de las instancias de colaboración.
   • Imposición de criterios de la Administración Central.
   • La lealtad institucional es positiva, como en el caso del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), que permitió a las CCAA hacer frente a sus obligaciones mediante los dos mecanismos extraordinarios de financiación (FLA y PPP).

La Infrafinanciación de la Comunitat Valenciana (C.V.)

La situación financiera de la Comunitat Valenciana se caracteriza por:

1. Insuficiencia Financiera: Insuficiencia en servicios públicos fundamentales de aproximadamente 3.500 millones de euros.
2. Inequidad Horizontal.
3. Déficit y Acumulación de Deuda: 1.510 millones de deuda derivada de la menor financiación, y 4.500 millones de deuda generada por los intereses propios de la misma.
4. Saldo Fiscal Negativo: Las CCAA ricas, con PIB per cápita superior a la media, reciben más por habitante (saldo fiscal per cápita positivo). La C.V. es la única con un PIB per cápita inferior a la media y un saldo fiscal per cápita negativo. Esto se debe a menores rentas y menores ingresos destinados a la financiación.
5. Impacto sobre Servicios Públicos: En Sanidad, se gasta más que la media; en Educación, menos que la media. En el resto de servicios, la C.V. se mantiene alejada de la media, ya que mientras otras CCAA gastan mucho, la C.V. no gasta tanto.

Propuestas de la C.V. para la Reforma del Modelo de Financiación

• Suficiencia Estática y Dinámica: Fija el objetivo de recursos que deben disponer las CCAA de régimen común para gestionar adecuadamente las competencias asumidas en el año base del nuevo modelo. Establece las pautas con las que evolucionarán dichos recursos de acuerdo a sus fuentes de ingresos.
• Refuerzo de la Autonomía Financiera: Incrementando los recursos para compensar, pasando del 50% al 70% del IVA. Por ejemplo, 13 millones adicionales para sanidad por el tema de la COVID-19.
• Cálculo Objetivo de Necesidades: Para abordar el cálculo de las necesidades de gasto de las CCAA con criterios objetivos, se propone agrupar las competencias autonómicas en dos bloques de políticas de gasto: Servicios Públicos Fundamentales (Educación, Sanidad) y el Resto de Servicios (políticas de servicios públicos básicos, fomento de empleo).
• Nivelación Horizontal Máxima y Mínima: Se busca evitar el sobreesfuerzo fiscal respecto a las CCAA de mayor nivel de renta. La CECV propone como objetivo la nivelación plena en los recursos que se asignen a la financiación en el año base y los sucesivos.
• Fin del Statu Quo: Las desigualdades de financiación existentes respecto a los indicadores de necesidad entre las CCAA de régimen común deben resolverse mediante la corrección de la insuficiencia global. Esto debe hacer factible que las CCAA más infrafinanciadas alcancen a aquellas mejor financiadas. Este criterio permitirá corregir las inequidades, y al mismo tiempo, respetar el statu quo.
• Nueva Estructura de Fondos:

  Fondo Básico de Financiación

  Cubriría las necesidades de las CCAA con el 50% del IRPF, 70% del IVA y 70% de Impuestos Especiales. Adicionalmente, si fuera necesario, se nutriría de aportaciones de las comunidades forales.

  Fondo de Nivelación Vertical

  Formado por todos los impuestos cedidos al 100%, cubriendo el resto de funciones que no cubre el fondo básico.

  Fondo Complementario de Financiación

  Objetivo: financiar el gasto de las CCAA de régimen común mediante aportación estatal.

  Otros Elementos

  • Parámetros y origen de los recursos: Se introducen cambios que hacen más sencilla su aplicación e interpretación.
  • Reglas de gasto: Reglas de gasto mínimo y máximo.
  • Fondo de reserva: Promueve el ahorro y ofrece liquidez en circunstancias adversas de la economía, en aquellas en las que puedan existir restricciones de acceso al endeudamiento.
  • Viabilidad financiera y endeudamiento: Ya se está produciendo, puesto que el Estado es el garante de las CCAA.
  • Instrumentos complementarios: Gestión tributaria, regímenes especiales, coordinación y lealtad institucional, y Fondo de Compensación Interterritorial.

La Financiación Autonómica según Ángel de la Fuente

En España no existe un único sistema de financiación regional, sino dos muy diferentes. Uno de ellos, el llamado sistema foral o de concierto, se aplica solo en el País Vasco y en Navarra, mientras que en el resto del país rige el sistema ordinario de régimen común, que se aplica con algunas peculiaridades en el caso de Canarias. El Estado mantiene el control directo sobre buena parte de los rendimientos tributarios generados en territorio común. Las comunidades forales son las haciendas territoriales las que recaudan la práctica totalidad de los tributos.

Las Comunidades de Régimen Común

El actual sistema de financiación de las CCAA de régimen común tiene 4 elementos básicos:

1. El reparto de recursos y competencias tributarias.
2. La fórmula de necesidades de gasto que describe cómo habrían de repartirse los recursos disponibles entre territorios.
3. y 4. Una serie de transferencias cuyo principal objetivo es el de igualar los recursos con los que cuentan territorios con distintos niveles de renta.

Las CCAA pueden fijar la escala de gravamen y de deducciones de los impuestos cedidos totalmente y las del tramo autonómico del IRPF.

Necesidades de Gasto y Población Ajustada

El sistema no pretende cuantificar lo que costaría en términos absolutos prestar todos los servicios públicos de titularidad autonómica al nivel que sería óptimo en algún sentido, pero sí intenta ofrecer una pauta de reparto que aseguraría que las necesidades de todas las CCAA quedasen cubiertas aproximadamente en la misma proporción. La financiación final se ajusta a esta pauta, o lo que viene a ser lo mismo, a la de reducir las diferencias de recursos por unidad de necesidad. Las necesidades de gasto se calculan cada año utilizando una fórmula relativamente sencilla en la que entran los factores demográficos y geográficos con una mayor incidencia sobre la demanda de los principales servicios públicos gestionados por las autonomías. Lo que se consigue con esta operación es ponderar las poblaciones regionales por un factor que recoge el coste diferencial por habitante en cada territorio de los principales servicios públicos. Dividiendo la financiación real de cada CCAA por su población ajustada se obtiene un indicador de financiación por unidad de necesidad.

Mecanismos de Nivelación

El llamado Fondo de Garantía se nutre con un 75% de los ingresos tributarios y con una aportación adicional del Estado. Este ‘saco común’ se reparte año a año entre las autonomías en proporción a sus necesidades estimadas de gasto o población ajustada. El último elemento del sistema de financiación está integrado por 3 fondos, los mal llamados fondos de suficiencia, cooperación y competitividad. Entre ellos tiene un peso muy importante el statu quo (la situación de cada región en el momento del último cambio de modelo).

Funcionamiento y Problemas del Sistema

En términos generales, el sistema ha funcionado razonablemente bien. En las cuatro décadas ha ido adaptándose de manera generalmente satisfactoria a la creciente descentralización del país, permitiendo la transferencia ordenada de competencias a las nuevas administraciones regionales creadas en la C.E. y dotando a estas de una autonomía financiera cada vez mayor. Sin embargo, nuestro sistema de financiación regional también presenta algunos problemas importantes que convendría solucionar lo antes posible. Muchos expertos consideran que:

• Es excesivamente complicado y poco transparente.
• No responde a un criterio claro de reparto y nivelación.
• Sufre un déficit de autonomía de ingreso y responsabilidad fiscal.

El muy discutible reparto de estas transferencias está fuertemente condicionado por una rígida cláusula de statu quo.

Si añadimos las comunidades forales, las diferencias son todavía mucho mayores, pues estos territorios se sitúan entre 50 y 100 puntos por encima de la mejor financiada de las comunidades de régimen común. El otro gran problema que incumple es el principio de responsabilidad o equivalencia fiscal.

En el caso de las administraciones regionales españolas, el problema adopta la forma de una restricción presupuestaria blanda, esto es, de la percepción de que es posible trasladar una parte significativa de sus costes a la Administración Central, que terminará financiándolos mediante aportaciones adicionales de fondos o la condonación de la deuda acumulada. Por su parte, la Administración Central puede sufrir también de una tendencia similar a imponer a las CCAA un exceso de obligaciones gravosas sin preocuparse excesivamente de su financiación, como sucedió, por ejemplo, con la Ley de Dependencia.