I. El concepto de las relaciones intergubernamentales

William Anderson (1960) las define como: “Un importante contingente de actividades o interacciones que tiene lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación”.

Según Wright (1988), existen rasgos significativos que definen el concepto de las Relaciones Intergubernamentales (RIG):

• Trascienden las pautas de actuación gubernamental constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre el nivel nacional y el local, entre el nivel intermedio (estatal, regional o provincial) y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local.
• Incluyen a las unidades monofuncionales de gobiernos, empresas públicas, organizaciones sin ánimo de lucro y organizaciones parapúblicas que actúan en las fronteras del sector público.
• Destacan la importancia del elemento humano, constituido por las actividades y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno.
• Se caracterizan porque las relaciones entre los empleados públicos suponen continuos contactos e intercambios de información y de puntos de vista.
• Consideran que cualquier tipo de empleado público es un participante en los procesos intergubernamentales de adopción de decisiones. Esto incluiría los cargos electos que elaboran las políticas en todos sus niveles, así como a una gran parte del creciente número de empleados públicos.

Dada la complejidad de las actividades gubernamentales y su creciente implicación en la gestión de programas, son los organismos administrativos públicos y sus responsables los que han pasado a desempeñar un papel fundamental en las relaciones intergubernamentales. Los ministerios nacionales y sus órganos homólogos subnacionales posiblemente sean los actores predominantes en la realidad, aunque sean menos visibles.

Las RIG se caracterizan también por su dimensión política, ya que exige el examen de las interacciones entre los distintos actores de los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la formulación, implantación y evaluación de las políticas públicas.

El concepto de las RIG trasciende los enfoques constitucional-legales, tanto acerca de las divisiones entre gobiernos como en lo referente a sus respectivas competencias y funciones. No pretende sustituir conceptos históricos, tales como el federalismo o la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos, a fin de tener en cuenta las nuevas realidades políticas y administrativas, fruto de la expansión de los gobiernos.

Los enfoques intergubernamentales no son jurídicos y contemplan una amplia variedad de organizaciones, conductas y pautas. Las RIG no conllevan la carga política que ha acompañado en ocasiones a algunos sistemas de gobierno como el federalismo.

II. El gobierno multiorganizativo en los sistemas unitarios y federales

Los sistemas federales unen entidades menores en un gran sistema político mediante la distribución y garantía del poder entre los gobiernos constituyentes y generales, de una forma diseñada para proteger su existencia y autoridad.

El aspecto más destacado de estos principios de funcionamiento de los sistemas federales es su similitud con los mecanismos multiorganizativos propios de los sistemas unitarios. Prácticamente todos los sistemas unitarios no solo establecen la unidad, sino que reconocen, en cierta medida, la diversidad subnacional.

La naturaleza de las relaciones entre los gobiernos centrales y subnacionales está sometida a la lógica del mercado político que se desarrolla dentro del marco del afán de crear un sistema o estratos de gobierno; solamente el gobierno nacional tiene la capacidad jurídica.

En realidad, los sistemas de gobierno multiorganizativos liman las diferencias legales existentes entre los sistemas federales y unitarios. A pesar de la supremacía constitucional del gobierno nacional en los estados unitarios, existen también muchas fuerzas modificadoras.

Las recientes tendencias hacia la descentralización administrativa, la delegación de funciones nacionales y el cogobierno (es decir, la participación conjunta en la implantación de programas de los diferentes niveles de gobierno) han supuesto también un desplazamiento de los sistemas unitarios hacia modelos de poder compartido. Por supuesto, la negociación política es una constante en todas estas fuerzas.

IV. Instrumentos de las relaciones intergubernamentales

Las RIG se llevan a cabo de muy diversas formas:

A. Las relaciones fiscales intergubernamentales

La relación fiscal es fundamental. Se demostrará que las determinaciones políticas y administrativas representan un medio importante para lograr una mayor comprensión de las RIG. Igualmente, son de gran utilidad en la determinación de los parámetros que caracterizan a los sistemas interdependientes.

En la mayoría de los países, los principales mecanismos fiscales para conceder ayudas han sido las subvenciones, las cuales pueden ser:

1. Las transferencias no condicionadas a fondos destinados al funcionamiento de los gobiernos subnacionales.
2. Las subvenciones “en bloque” o de amplio propósito, dirigidas a actuaciones en áreas específicas sin necesidad de desglosar el gasto.
3. Las subvenciones nacionales con un propósito restringido, en las que se especifican las áreas a las que se destinarán, estando sujetas a controles legales estrictos.

En los países unitarios, los controles pueden establecer límites directos sobre los niveles de ingreso/gasto. También pueden adquirir la forma de directrices para la ejecución de programas o normas fiscales reguladoras del gasto, las cuales están sujetas a auditorías posteriores.

B. Las subvenciones intergubernamentales

Dos de las tres clases de subvenciones —las de fines específicos y las de “en bloque”— son condicionales y potencian una mayor interdependencia.

Existe bibliografía sobre el impacto económico de las subvenciones intergubernamentales que afirma que estas ayudas financieras:

1. Subvencionan programas que reportan beneficios al margen de la jurisdicción.
2. Actúan como un mecanismo de transferencias de fondos eficaces y, a veces, equitativos.
3. Pueden equiparar la capacidad fiscal entre distintas jurisdicciones.

Pero también existen factores políticos relativos a las subvenciones que los empleados públicos han de tener en cuenta, por ejemplo:

1. El impacto de las subvenciones sobre los programas políticos de los gobiernos subnacionales.
2. El impacto sobre las elecciones subnacionales de las reivindicaciones enfrentadas.
3. El impacto sobre el papel e influencia de los especialistas de programas frente a los generalistas de programas.
4. Las consecuencias de los poderes de los funcionarios nacionales respecto a la revisión, vigilancia y aprobación de las actuaciones subnacionales.
5. El impacto de las elecciones relativas a la programación.
6. El papel de las subvenciones como generadoras de conflicto y de cooperación.

C. La regulación intergubernamental

La actividad reguladora constituye otro instrumento ampliamente utilizado. Se refiere al conjunto de acciones realizadas por los gobiernos centrales, o de nivel superior, que establecen normas destinadas a influir en la conducta de los gobiernos subnacionales/subordinados.

Las regulaciones (por ejemplo, en los Estados Unidos) pueden adoptar diversas formas:

1. La prioridad total o parcial sobre la actividad regulatoria subnacional previa.
2. Los requerimientos de los programas que están vinculados a las subvenciones.
3. Las normativas condicionales que vinculan una actuación a la ayuda financiera nacional.
4. Las disposiciones para que un gobierno subnacional no se dedique a ciertas actividades.
5. Los requerimientos de prestación de servicios que representan “costumbre y cultura”, pero que no se contemplan en leyes.