Modelos de Implementación de Políticas Públicas

El Modelo Top-Down: Orígenes y Características

Este modelo postula una separación nítida entre la esfera administrativa y la política en la actividad pública, rigiéndose cada una por normas específicas. Mientras los políticos toman las decisiones, los burócratas tienen la misión de ejecutarlas o de determinar cómo se ejecutarán. Por tanto, no se busca explicar cómo las decisiones políticas se transforman en servicios públicos, al entender que la orden sobre la actividad que debían desplegar los aparatos administrativos se realiza sin ninguna interferencia en el camino. Una vez dada la orden por los decisores, esta se obedecía progresivamente hasta llegar a la base, donde se encontraban los ejecutores.

El punto de partida de este modelo es la existencia de unos objetivos claros:

• Cuanto más claramente se especifiquen los objetivos, más fácil será poner en práctica el programa.
• La cantidad de recursos disponibles.
• Cuanto mejores sean los canales de comunicación entre los distintos órganos afectados, mayor será la información disponible y más sencilla la colaboración.
• La variable ambiental.

Este modelo permite visualizar las diferentes relaciones entre las variables y predecir las dificultades que enfrentará el programa en su implementación. Por tanto, el éxito o fracaso de una política pública estaría determinado por la forma en que se toman las decisiones. Según este modelo, se puede separar nítidamente la elaboración de la puesta en práctica de las políticas, buscando la optimización de los recursos y de los resultados. En este contexto, implementar significaría:

• Quien decide asigna una tarea al ejecutor.
• La política pública se comunica y confía al ejecutor mediante interacciones específicas detalladas, procedimientos operacionales y programas de actividad.
• El ejecutor pone en práctica las instrucciones conforme a los objetivos y las indicaciones dadas por el decisor.

Este modelo expone las condiciones necesarias para que una implementación tenga éxito, descendiendo jerárquicamente desde el nivel más alto (el de los decisores) hasta los ejecutores.

Críticas al Modelo Top-Down

• La base es activa.
• Los programas rara vez son perfectos.
• Los objetivos suelen ser múltiples, contradictorios o ambiguos.
• Las administraciones no siempre son transparentes ni racionales.

El Modelo Bottom-Up: Una Perspectiva Alternativa

Este modelo surge para explicar los fracasos de las políticas públicas, basándose en numerosos estudios de caso. Entiende la implementación como el momento en que la organización pública, encargada de distribuir los bienes y servicios de una política pública concreta, entra en contacto con el ciudadano. La base de la pirámide jerárquica de una organización no es un mero espectador, sino que es activa.

Son los funcionarios que están en contacto directo con la ciudadanía quienes acaban interpretando y adaptando las decisiones tomadas por los políticos. Es decir, los ciudadanos reclamarían servicios que serían prestados por funcionarios que no participaron directamente en la formulación de la decisión que implica dicha prestación. Estos deben hacer frente a objetivos imprecisos y a problemas en el diseño de la implementación. Es un modelo que subraya que son los funcionarios quienes deben transformar las decisiones en hechos efectivos.

El modelo centra los problemas de la implementación en los ajustes que deben realizar los funcionarios de ventanilla para adaptar las decisiones originales a las necesidades, características y contextos locales.

Este modelo cuestiona que los decisores ejerzan una influencia determinante en la implementación. También pone en tela de juicio que una jerarquía clara de autoridad, unas responsabilidades bien definidas y unos objetivos claros necesariamente deban dar buenos resultados en la política a implementar.

Los decisores no tienen por qué comprender la totalidad del problema desde el principio.